Cita recomendada: Soler Calvo, P. (2021). El centro de destino como derecho de los internos. PostC: La PosRevista sobre Crimen, Ciencia y Sociedad de la era PosCovid19, (2). 

En general, la doctrina considera que el estatus jurídico de los internos en prisiones españolas es de los más amplios del ámbito geográfico europeo. Idea que a su vez, se ha asentado en la opinión pública de manera sólida y consolidada. Como punto de referencia en la configuración de este estatus jurídico, destacan los siguientes preceptos. De un lado, el art.25.2 CE cuando establece que «las penas privativas de libertad y las medidas de seguridad estarán orientadas hacia la reeducación y reinserción social y no podrán consistir en trabajos forzados. El condenado a pena de prisión que estuviere cumpliendo la misma gozará de los derechos fundamentales de este Capítulo, a excepción de los que se vean expresamente limitados por el contenido del fallo condenatorio, el sentido de la pena y la Ley penitenciaria. En todo caso, tendrá derecho a un trabajo remunerado y a los beneficios correspondientes de la Seguridad Social, así como al acceso a la cultura y al desarrollo integral de su personalidad».

De otro, los primeros artículos de la LOGP que, en relación con el precepto anterior, definen el objeto de la actividad penitenciaria y recogen los derechos de los internos. En concreto, en cuanto al art.1 LOGP, determina que    «las Instituciones penitenciarias reguladas en la presente Ley tienen como fin primordial la reeducación y la reinserción social de los sentenciados a penas y medidas penales privativas de libertad, así como la retención y custodia de detenidos, presos y penados. Igualmente tienen a su cargo una labor asistencial y de ayuda para internos y liberados».  A su vez, el art.2 recoge como principio general que «la actividad penitenciaria se desarrollará con las garantías y dentro de los límites establecidos por la Ley, los reglamentos y las sentencias judiciales». Finalmente, el art.3 determina de manera concreta que: «la actividad penitenciaria se ejercerá respetando, en todo caso, la personalidad humana de los recluidos y los derechos e intereses jurídicos de los mismos no afectados por la condena, sin establecerse diferencia alguna por razón de raza, opiniones políticas, creencias religiosas, condición social o cualesquiera otras circunstancias de análoga naturaleza. En consecuencia: 1. Los internos podrán ejercitar los derechos civiles, políticos, sociales, económicos y culturales, sin exclusión del derecho de sufragio, salvo que fuesen incompatibles con el objeto de su detención o el cumplimiento de la condena.  2. Se adoptarán las medidas necesarias para que los internos y sus familiares conserven sus derechos a las prestaciones de la Seguridad Social, adquiridos antes del ingreso en prisión. 3. En ningún caso se impedirá que los internos continúen los procedimientos que tuvieren pendientes en el momento de su ingreso en prisión y puedan entablar nuevas acciones. 4. La Administración penitenciaria velará por la vida, integridad y salud de los internos. 5. El interno tiene derecho a ser designado por su propio nombre».

Siendo lo anterior cierto, el presente trabajo trata de ejemplificar cómo este reconocimiento de derechos es un reconocimiento más formal que real. Como acabamos de ver, tanto el art.25.2 CE, como la LO 1/1979, General Penitenciaria, establecen un estatus jurídico que respalda el ejercicio por parte de los internos de aquellos derechos que sean compatibles con el cumplimiento de la privación de libertad. Sin embargo, la práctica penitenciaria y la jurisprudencia que la avala rebajan considerablemente lo que de dicha premisa pudiera extraerse. Lo anterior debido a la interpretación un tanto descafeinada que el TC realiza del art.25.2 CE y al mantenimiento del concepto de sujeción especial como eje definitorio de la relación de la Administración con los internos. En esta línea, tras la configuración de la reinserción social del art.25.2 CE como mandato al legislador y no como derecho subjetivo del condenado, se esconde una corriente interpretativa de calado más profundo. De acuerdo con la misma, a la que contribuye el concepto de relación de sujeción especial, raramente se reconocen derechos subjetivos a los internos, sino que se hacen depender los mismos de la finalidad de actividad penitenciaria y las necesidades que de ella se deriven en cada momento.

El ATC 40/2017, de 28 de febrero, y el interesante voto particular que se le asocia, ejemplifican esta cuestión en relación a la designación del centro de destino y el derecho a intimidad familiar de los internos. La discusión en torno a si los internos tienen derecho a cumplir condena en el centro penitenciario más próxima a su casa o si se trata de un mandato a cumplir por la Administración en caso de que las circunstancias concurrentes lo permitan, responde a esta lógica jurídica que acaba por vaciar de contenido material derechos de los internos que a priori parecen reconocidos.

En materia de centro de destino, son varias las normas internacionales que recogen el derecho de los reclusos a la vida familiar, de manera que por norma general el cumplimiento de la condena ha de tener lugar cerca al domicilio familiar. En concreto, la Recomendación REC (2006) 2 del Comité de Ministros, sobre Reglas penitenciarias europeas, apartado 17.1 y, en el ámbito de Naciones Unidas, el apartado 59 de las Reglas mínimas para el tratamiento de los reclusos (Reglas Mandela), que determina que «en la medida de lo posible, los reclusos serán internados en establecimientos penitenciarios cercanos a su hogar o a su lugar de reinserción social». Igualmente, el art.8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, bajo el encabezamiento de «Derecho al respeto a la vida privada y familiar», establece que: «1. Toda persona tiene derecho al respeto de su vida privada y familiar, de su domicilio y de su correspondencia. 2. No podrá haber injerencia de la autoridad pública en el ejercicio de este derecho sino en tanto en cuanto esta injerencia esté prevista por la ley y constituya una medida que, en una sociedad democrática, sea necesaria para la seguridad nacional, la seguridad pública, el bienestar económico del país, la defensa del orden y la prevención de las infracciones penales, la protección de la salud o de la moral, o la protección de los derechos y las libertades de los demás». Por su parte la legislación española, establece en el art.12 LOGP que la Administración deberá contar con los centros suficientes para evitar el desarraigo social del penado.

Sin embargo, de modo similar a lo que sucede con el derecho a la reinserción social del art.25.2 CE, y bajo el paraguas argumental de la relación de sujeción especial que une a los internos con la Administración Penitenciaria, la interpretación que se ha impuesto es que no existe en nuestro ordenamiento jurídico penitenciario ningún derecho subjetivo reconocido a los internos a ser destinados a un determinado centro penitenciario próximo al de su lugar de residencia habitual de su familia. De este modo, el mandato del art.12 LOGP es únicamente un criterio más a tener en cuenta por la Administración, para evitar el desarraigo social y familiar del penado, junto con otros, pero no de forma exclusiva. En definitiva, su cumplimiento o no, desde una perspectiva de reeducación y reinserción social del interno, varía en función de cada caso concreto, sin que a priori y en abstracto pueda hacerse declaración general de clase alguna al respecto. El ATC 40/2017 que destacamos es un claro ejemplo de esta interpretación y el voto particular que se emite en contra del mismo no sólo pone en entredicho la argumentación de la mayoría, sino que deja en evidencia el asunto de fondo que venimos apuntando en este trabajo: la protección tan descafeinada que los derechos fundamentales de los reclusos acaban teniendo en la práctica.

Si atendemos a la decisión de la mayoría, el art.18.1 CE no incluye en el derecho fundamental a la intimidad personal y familiar el derecho a la vida familiar en el sentido en que lo define el art.8.1 CEDH antes referido. No obstante lo cual, partiendo de premisas diferentes, la resolución que se recurre respeta la doctrina sentada por el TEDDHH en materia de centro de destino. Esto es, se ha dado cumplimiento a las dos premisas que dicho tribunal señala para dar por satisfecho el art.8.1 del Convenio: a) Las autoridades administrativas han considerado las circunstancias personales del preso. b) Las autoridades administrativas han conservado un mínimo de vinculación familiar irrenunciable. En concreto, para el caso que se abordaba, los familiares del interno en cuestión podían desplazarse efectivamente a realizar las visitas y comunicaciones familiares previstas en la norma.

Como adelantábamos, el voto particular que formula el Magistrado Juan Antonio Xiol Ríos y al que se adhieren la entonces Magistrada Adela Asúa Batarrita y el Magistrado Fernando Valdés Dal-Ré, desmonta los argumentos de la mayoría y hace una vez más evidente las contradicciones del andamiaje jurídico sobre el que se sustenta la relación de la Administración Penitenciaria con los internos. En primer lugar, se llama la atención sobre el hecho de que la mayoría no tiene en cuenta la importante evolución que el TEDDHH ha experimentado en materia de protección de la vida familiar como derecho fundamental. De hecho, se hace referencia a la STC 186/2013, de 4 de noviembre, en la que se denegó un recurso de amparo contra la decisión de expulsión que implicaba la separación de la demandante de su hija española menor de edad. La discusión de esta resolución en sede europea, dio lugar a la Declaración del Gobierno español en que reconoce la vulneración de los derechos de la demandante resultantes de los arts.8 y 13 CEDH y se compromete a dejar sin efecto los actos jurídicos acordados y proceder a una interpretación del art.57.2 LOEx conforme a los preceptos al CEDH (asunto GVA c España, demanda n. 35765-2014).

Más allá de lo anterior, la desvinculación que el TC realiza del derecho a la vida familiar del núcleo del derecho fundamental a la intimidad familiar, a los efectos únicos de determinar el centro de cumplimiento, da lugar a una importante paradoja que escenifica hasta qué punto se trata de un interpretación del todo forzada. Mientras la STC 11/2016, en aplicación de la doctrina del TEDH, reconoce el derecho a hacerse con los restos de un familiar como derecho fundamental a la vida familiar subsumible en el art.18.1 CE, el mantenimiento del contacto directo entre familiares vivos, mediante el traslado del interno al centro de destino más próximo a su domicilio, no se considera que forme parte de ese derecho a la vida familiar como derecho fundamental del art.18.1 CE. Para estos casos, “nuestro TC limita el contenido del derecho a la intimidad familiar del artículo 18.1 CE a la existencia de un ámbito propio y reservado frente a la acción y conocimiento de los demás, que igualmente alcanza a determinados aspectos de la vida de las personas con las que se guarde una estrecha vinculación familiar. Esta interpretación del Tribunal Constitucional no se compagina con la doctrina elaborada por el TEDH al interpretar el art.8.1 CEDH, en todas sus posibles facetas, lo cual podría llevar en un futuro a tener que reformular el contenido del derecho fundamental a la intimidad familiar del artículo 18.1 CE, y aceptar la doctrina del TEDH”[1].

Por todo ello, partiendo de la base de que efectivamente el contacto de los vínculos familiares no puede si no considerarse un derecho fundamental conforme a la doctrina del TEDH, el voto particular destaca que la resolución recurrida no aporta motivos concretos y suficientes para limitarlo, sin que el hecho de que los familiares del interno efectivamente se están desplazando al lugar donde está recluido pueda servir a tales efectos.

Para finalizar, a estas importantes cuestiones de fondo, hay que añadir un aspecto procedimental fundamental: la relativa al proceso de impugnación de las decisiones administrativas sobre el centro de destino de cada interno. Dada la interpretación mayoritaria sobre su no vinculación con un derecho fundamental de los internos, se trata de la única materia penitenciaria excluida de la competencia del JVP. Su discusión pertenece a la jurisdicción contenciosa administrativa. Lo que dificulta enormemente que dicha discusión pueda ser efectiva en términos penitenciarios directos. Primero, porque se trata de una jurisdicción mucho más formal que la penitenciaria, en la que la interposición de recursos ha de cumplir mayores requisitos formales. Segundo, porque no se analiza la vulneración de ningún derecho subjetivo, sino tan sólo que la Administración Penitenciaria haya adoptado la decisión sobre el destino de forma no arbitraria, considerando sus criterios organizativos y las posibilidades de destino concurrentes en cada caso.

A modo de conclusión, puede decirse que en la práctica, justamente por la mayor o menor disponibilidad de plazas en cada centro penitenciario para cada momento, es complejo que la decisión sobre el centro de destino de un interno dependa enteramente de la voluntad de éste. No obstante, teniendo en cuenta la jurisprudencia del TEDH y la clara incidencia de las decisiones administrativas sobre centro de destino con el derecho a la vida familiar del art.8 del Convenio, los recursos en esta materia, debieran incluir una específica valoración sobre la afección de este derecho subjetivo. Ello bajo el estándar de constitucionalidad que ello requiere. Como recientemente ha señalado el TC en sendas sentencias de 27 de enero y 10 de febrero de 2020, para la limitación de un derecho fundamental de un interno en un centro penitenciario ha de concurrir un interés legalmente reconocido, ha de ser necesario para un fin concreto y no ha de existir otro medio menos gravoso de alcanzar el mismo. Sin duda, la ampliación de las competencias de los Jueces de Vigilancia Penitenciaria a las resoluciones administrativas en materia de centro de destino, ayudaría al viraje interpretativo que sobre el fondo de esta cuestión reclamamos.

Referencias

BENÍTEZ YÉBENES, J. R., El procedimiento de actuación ante los órganos de la Jurisdicción de Vigilancia Penitenciaria. (Hacía un Derecho Procesal Penitenciario), Dykinson, Madrid, 2017.

FERNÁNDEZ BERMEJO, D., «El fin constitucional de la reeducación y la reinserción social: ¿un derecho fundamental o una orientación política hacia el legislador español?», ADPCP, t. 67, 2014.

LASAGABASTER HERRARTE, I., Las relaciones de sujeción especial, Cívitas, Madrid, 1994.

LÓPEZ MELERO, M., «El art. 25.2 CE como pauta de interpretación de los derechos fundamentales de los internos», REP, n. extra, in memoriam Profesor Francisco Bueno Arús, 2013.

MAPELLI CAFFARENA, B., «La judicialización penitenciaria. Un proceso inconcluso», CDJ, 1995.

NISTAL BURÓN, J., «El derecho fundamental a la intimidad familiar de los penados versus el cumplimiento de la condena en un centro penitenciario alejado del entorno familiar», Revista Aranzadi Doctrinal, n.7/2017.

RIVERA BEIRAS, I., La devaluación de los derechos fundamentales de los reclusos. La construcción jurídica de un ciudadano de segunda categoría, Bosch, Barcelona, 1997.

RODRÍGUEZ YAGÜE, C., La ejecución de las penas de prisión permanente revisable y de larga duración, Tirant lo Blanch, Valencia, 2018.

SOLAR CALVO, P., Restricciones de derechos fundamentales de los internos en centros penitenciarios, Dykinson, Madrid, 2013.

SUBIJANA ZUNZUNEGUI, I., «El Juez en la ejecución de las penas privativas de libertad», RECPC, n. 07-11, 2005, pp. 1-20.

TÉLLEZ AGUILERA, A., «Retos del siglo XXI para el sistema penitenciario español«, ADPCP, t. 52, 1999. Igualmente, en Seguridad y disciplina penitenciaria. Un estudio jurídico, Edisofer, Madrid, 1998.

[1] NISTAL BURÓN, J., «El derecho fundamental a la intimidad familiar de los penados versus el cumplimiento de la condena en un centro penitenciario alejado del entorno familiar», Revista Aranzadi Doctrinal, n.7/2017, p. 9.