Cita recomendada: Cid, J. (2021). El futuro de la prisión en España. PostC: La PosRevista sobre Crimen, Ciencia y Sociedad de la era PosCovid19, (2). 

Objetivo[1]: Analizar cómo evolucionará el uso de la prisión en nuestro sistema punitivo en los próximos años es importante para planificar nuestras políticas punitivas. Con este objetivo en este artículo se presentan las etapas en la evolución del encarcelamiento en España durante el período democrático, se sintetizan los factores relevantes y se realiza una predicción sobre el futuro de esta institución en nuestro sistema punitivo.

Etapas en la evolución del encarcelamiento en España

La figura 1 muestra que existen, a grandes rasgos, cuatro etapas en la evolución de las tasas de encarcelamiento: en la primera etapa (1980-1994) se produce un gran crecimiento de la población reclusa, en una segunda etapa (1995-2001) la tasa de población reclusa se estabiliza, en la tercera etapa (2002-2010) se produce un segundo incremento de la población reclusa y finalmente en la cuarta etapa (2011-2018), la población reclusa se reduce.

Figura1. Evolución tasa encarcelamiento por 100.000 habitantes. España (1980-2018)

Para entender los factores que explican la evolución de la tasa de encarcelamiento en España debemos analizar de manera separada las entradas en prisión y la duración del encarcelamiento.

Evolución de las entradas en prisión

La figura 2 nos muestra cómo ha sido la evolución de las entradas en prisión en España en el período analizado.

Figura 2. Evolución de las entradas en prisión por 100.000 habitantes. España (1980-2018). Fuente: Administraciones penitenciarias (Administración General del Estado y administración catalana)

El primer factor que explica la tasa de entradas es la evolución de la criminalidad. El importante incremento de la criminalidad que se produce en el primer periodo de análisis explica el correspondiente incremento de las entradas en este periodo (1980-1994). Esta gran subida de la criminalidad está especialmente debida a los delitos de robo y de tráfico de drogas, que si al principio del periodo representan un 24% del total de condenas (datos de 1981), al final de esta época (1994), alcanzan el 40%. No obstante, en el segundo periodo de análisis (1995-2001) la gravedad de la delincuencia disminuye. La evolución de las condenas de 5 delitos que representan la delincuencia de alta a mediana gravedad –homicidio doloso, delitos contra la libertad sexual, lesiones, robo y tráfico de drogas- se reduce de manera relevante. Lógicamente, si los jueces, a partir del segundo período de análisis, lidian con una delincuencia más leve es normal que se imponga en menor medida prisión preventiva y penas de prisión y que, en consecuencia, las entradas en prisión tiendan a disminuir.

El segundo factor que influye en la reducción o estabilización de las entradas en prisión que se produce a partir del segundo periodo de análisis tiene que ver con el proceso de europeización. Este proceso de europeización, por lo que concierne al uso de la prisión, se plasma en primer lugar en la renovación del sistema de penas alternativas a la prisión que se produjo con el Código penal de 1995. A partir de esta reforma, los jueces dispusieron de un marco legal más apto para la aplicación de las penas alternativas y la investigación existente indica que hicieron un amplio uso de esta facultad (Cid y Larrauri, 2002, Cid, 2005) y contribuyó poderosamente a la reducción de las entradas en prisión que se observa en el período 1995-2001 (Cid, 2005). Una segunda manifestación importante de la europeización se refiere a la recepción por parte de la jurisprudencia constitucional de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) sobre la prisión preventiva. Esta doctrina del TC, receptora de la jurisprudencia europea, tuvo un impacto progresivo en las peticiones de los fiscales y en las resoluciones sobre medidas cautelares de los jueces y tribunales, reduciendo el uso de la prisión preventiva e influyendo también en la reducción de las entradas a prisión a partir de 1995.

Finalmente, el tercer fenómeno que influye en la reducción de las entradas a la prisión a partir de 1995 es la criminalización de conductas leves que se ha producido en España a partir, en particular, del año 2003, en los ámbitos de la violencia doméstica y de género (Díez-Ripollés, Cerezo y Benítez, 2017; Larrauri, 2007) y en el de la seguridad vial. Estas nuevas formas de delincuencia han exigido que la actividad policial y judicial deba también asumir la investigación, enjuiciamiento y condena de estos nuevos delitos y que, en consecuencia, la gravedad media de los delitos que se presentan ante el juez necesariamente disminuya y que ratio de encarcelamiento (vía prisión preventiva o condena de prisión) se reduzca.

Evolución de la duración del encarcelamiento

La figura 3 nos muestra cuál ha sido la duración media del encarcelamiento en España en el periodo democrático.

Figura 3. Duración media del encarcelamiento (en meses). España (1980-2018)

La primera razón que explica la tendencia al alza tiene que ver, de forma paradójica, con el proceso de europeización, que comporta una reducción del uso de la prisión preventiva y una ampliación del uso de la suspensión de la pena. Ambos factores contribuyen a aumentar la duración del encarcelamiento. En primer lugar, la reducción del uso de la prisión preventiva comporta que más personas entren a cumplir como condenados y que, por tanto, tengan estancias en prisión más largas que si hubieran cumplido anteriormente prisión preventiva. En segundo lugar, la ampliación de la suspensión y sustitución de hasta penas de dos años de duración, implica que se reducirá el uso de penas de entre 1 y 2 años de prisión, una parte de las cuales serán suspendidas o sustituidas, y que, en consecuencia, se produzcan en mayor proporción entradas en prisión de penas superiores a 2 años, lo cual inevitablemente alargará la duración del encarcelamiento.

La segunda razón que explica el incremento de la duración del encarcelamiento es el incremento de la gravedad de la delincuencia. Como anteriormente se ha mencionado, en el primer período de análisis (1980-1994), la gravedad media de los delitos enjuiciados por los jueces y tribunales penales españoles aumenta y en consecuencia también lo hace la duración de la prisión preventiva y la de las condenas a prisión. No obstante, la prevalencia de los delitos de gravedad alta y media (homicidio doloso, delitos contra la libertad sexual, lesiones, robo con violencia o intimidación, robo con fuerza y tráfico de drogas) tiende a reducirse en el segundo período (1995-2001) y, por tanto, el incremento de la duración del encarcelamiento que se produce en esta época ya no puede explicarse por el incremento de la gravedad de la delincuencia.

La tercera razón que explica el alza de la duración media del encarcelamiento es el relativo a las reformas penales de contenido rigorista, tal como las ha denominado Díez-Ripollés (2013). En este sentido el CP de 1995 incidió en el aumento de la duración media del encarcelamiento para las personas condenadas, por una doble vía: incrementó las penas para algunos de los delitos con más incidencia en la actividad judicial –como los delitos contra la propiedad o de tráfico de drogas- y suprimió la redención de penas por el trabajo que acortaba de manera automática las penas en 1/3 de su duración y de manera facultativa en 1/2. Pero la duración del encarcelamiento siguió subiendo cuando la implementación del Nuevo Código Penal era casi completa y ello se debe al efecto de las reformas penales de la década del 2000.

Las reformas penales del tercer período de análisis (relacionadas con la violencia doméstica y de género y con la seguridad vial) tuvieron un impacto en el aumento de la duración del encarcelamiento. Antes de estas reformas, estas conductas eran sancionadas principalmente con multas, que en caso de ser convertidas en penas de prisión eran de corta duración. Con la nueva regulación, en caso de que la condena por estas conductas fuera pena de prisión no suspendida, las penas mínimas serían de 3 o 6 meses, y por tanto los infractores deberían pasar más tiempo en prisión que con la regulación previa (Montero y Nistal, 2015).

El incremento de la duración del encarcelamiento que observamos en los tres primeros periodos de análisis (1980-2010) sólo se estabiliza en el cuarto periodo (2011-2018). Esta estabilización entiendo que es fundamentalmente fruto de un proceso de europeización que incide en la duración del encarcelamiento.  Por una parte, tenemos la reforma del Código penal de 2010 (L.O. 5/2010), relativa a los delitos de tráfico de drogas, que reduce las penas para estos delitos, tras las consideraciones críticas del propio Tribunal Supremo hacia su falta de proporcionalidad. Por otra parte, en este último periodo se asiste a un incremento de la libertad condicional, que no obstante se interrumpe a partir de la reforma del CP de 2015.

Factores clave en la evolución del encarcelamiento

Delincuencia

La evolución de la delincuencia –en particular de la de gravedad medio-alta- ha jugado un rol relevante para entender tanto las entradas en prisión como la duración del encarcelamiento. En el primer periodo de análisis (1980-1994) España experimenta el proceso de incremento de la delincuencia que el mundo occidental sufre a grandes rasgos entre 1960 y 1990. Se trata de un incremento en cantidad y en gravedad. Ante esta situación, y sin que en esta época prevalezcan las reformas penales rigoristas –sino al contrario reformas que como la de 1983 suavizan la penalidad de algunos delitos- se produce un doble fenómeno: aumentan las entradas en prisión –entradas en prisión preventiva- y también aumenta la duración media del encarcelamiento. Y ello explica el gran incremento de la tasa de encarcelamiento que se produce en este periodo. Durante el segundo y tercer periodo de análisis (1995-2010), la delincuencia sigue aumentando, pero se trata de una delincuencia de menor gravedad.  En la medida que los jueces tratan con una delincuencia menos grave son menos propensos a imponer prisión preventiva y condenar a pena de prisión ejecutada y, consecuentemente, las entradas en prisión bajan.

Europeización

El segundo factor influyente es la europeización, entendida como el proceso de adaptación de España a la política criminal europea a partir de que España. Este proceso de europeización, por lo que hace a la prisión, ha tenido dos esferas principales de influencia: la creación de un nuevo sistema de penas alternativas a la prisión y su implementación por parte de jueces y tribunales y la reducción del uso de la prisión preventiva por parte de la judicatura a partir de la jurisprudencia del tribunal constitucional, receptora de la del TEDH. La europeización ha sido un factor muy relevante de la reducción o estabilización de entradas en la prisión que se produce desde 1995 hasta la actualidad y ha llevado a que España se sitúe en el cuartil de países europeos con menor nivel de entradas en prisión.

No obstante, las recomendaciones del Consejo de Europa no sólo inciden en que las penas alternativas deben ser la respuesta normal frente a la comisión de un delito, sino que también indican que la duración del encarcelamiento debe limitarse. En esta cuestión la europeización ha tenido menos impacto. La mayoría de las reformas sucesivas han tendido a incrementar la gravedad de las condenas (Díez-Ripollés, 2013) y han contribuido poderosamente a aumentar la duración del encarcelamiento.

Es sólo en la cuarta época de análisis cuando nos encontramos con la incidencia de una reforma que reduce las penas para los delitos de tráfico de drogas (L.O. 5/2010), y con una extensión en el uso de la libertad condicional que ha servido para estabilizar la duración del encarcelamiento. Sin embargo, esta estabilización no es, en la perspectiva de la política criminal europea, un éxito, porque el nivel alcanzado es muy alto para los estándares europeos. Parafraseando a Daems y Robert (2017, p. 2), podemos concluir que en la reducción de la duración del encarcelamiento Europa ha penetrado escasamente en España.

Criminalización

El tercer factor para entender la evolución de la tasa de encarcelamiento en España es el proceso de criminalización de conductas de menor gravedad –como es el caso de la elevación a la categoría de delitos de conductas de maltrato ocasional constitutivas de violencia familiar o de violencia de género y la extensión de la criminalización de conductas contrarias a la seguridad del tráfico-. Este fenómeno que se produce fundamentalmente en la década del 2000 supone para las tasas de encarcelamiento un arma de doble filo.

Por una parte, y creo que este es el efecto principal, produce que necesariamente la intervención penal, de los órganos de investigación, persecución y enjuiciamiento de delitos, se centre en mayor medida en esta clase de conductas (Díez Ripollés et al., 2017) y que, por ello, la gravedad media de los delitos que deben ser enjuiciados por los jueces y tribunales sea progresivamente menor. Y ante conductas de menor gravedad es lógico que los jueces y tribunales impongan menos prisión preventiva y más penas alternativas a la prisión. Sólo atendiendo a este factor, puede explicarse que en el tercer período considerado (2002-2010) el número de personas condenadas se duplique, pero las entradas en prisión se estabilicen.

Sin embargo, el otro filo de la navaja, es que el proceso de criminalización presiona hacia arriba la duración del encarcelamiento, puesto que al porcentaje pequeño de personas a las que se les impone pena de prisión ejecutadas, estas penas, aun siendo penas cortas, son de mayor duración que las que podían corresponder anteriormente (entradas en prisión por impago de multas).

Rigorismo

Como antes decíamos, la europeización requiere no sólo reducir el uso de la prisión sino también limitar su duración. Una de las primeras reformas penales de la democracia, la reforma del CP de 1983, fue en esta línea, al reducir las penas para los delitos contra la propiedad, por considerarlos faltas de proporcionalidad (Muñoz Conde y Quintero, 1983). Pero las reformas penales sucesivas han tendido más bien a incrementar la duración de las penas (Díez-Ripollés, 2013). Lógicamente, la reforma más importante en este sentido ha sido la debida al Código Penal de 1995, al elevar las penas de algunos delitos muy prevalentes en la práctica judicial y suprimir la redención de penas por el trabajo. Pero también otras reformas penales, como las relativas a la violencia doméstica (2003), violencia de género (2004) y seguridad vial (2007) han incidido en el incremento de la penalidad de conductas con alta prevalencia en la sociedad. Sólo con la reforma del 2010 (en materia de tráfico de drogas) nos encontramos con una reforma signo inverso, que reduce el rigorismo. Las reformas penales rigoristas han incidido decisivamente en el progresivo incremento de la duración del encarcelamiento hasta el año 2010 y explican que España, como se ha mostrado en la figura 3, se sitúe en el cuartil más alto entre los países europeos por lo que hace a la duración del encarcelamiento. El rigorismo no sólo ha existido en la legislación sino también en la práctica de las administraciones penitenciarias, que, en particular en el tercer período de análisis, realizaron un uso particularmente restrictivo de la libertad condicional.

El futuro de la prisión en España

Predecir el futuro de la prisión requiere conjeturar sobre cómo se comportarán los cuatro factores que explican su evolución en el período democrático: la delincuencia, la europeización, la criminalización y el rigorismo.

La disminución de la gravedad de la delincuencia ha sido un factor que en este trabajo se ha mostrado que ha influido en la bajada de las entradas en prisión. La idea de que la delincuencia grave tiende a reducirse en el mundo como consecuencia del proceso de civilización explicado por Elías (1984) es un hecho aceptado por la criminología (Eisner, 2003; Tonry, 2014) y todo indica que también en España este proceso se da igual que en el resto de países (Fernández-Molina y Bartolomé, 2018). La evolución que han tenido en España delitos violentos como el homicidio doloso o el robo con violencia o intimidación es una muestra de que lo que cabe esperar en los próximos años es que la delincuencia de mayor gravedad siga su tendencia descendente. Si la delincuencia grave sigue bajando, habrá menos razones para imponer prisiones preventivas y penas de prisión, por lo que, en definitiva, creo que este factor propiciará una tendencia a la baja de las tasas de encarcelamiento.

El segundo factor que explica la evolución de la tasa de encarcelamiento en España es el proceso de europeización. En todo el período democrático España ha ido adaptando su sistema legal, la práctica de los jueces y tribunales y el sistema penitenciario a los principios de la política criminal europea (Cid y Andreu, 2017) y este ha sido un factor principal para conseguir que en referencia a la tasa de entradas en prisión en España se sitúen entre los países menos punitivos de Europa. La europeización ha sido muy clara en la disminución del uso de la prisión preventiva y en la ampliación del uso de las penas alternativas a la prisión. La idea de armonización de las legislaciones y práctica penales europeas es un principio del Consejo de Europa y de la Unión Europea y todo hace pensar que la tendencia a la armonización se mantenga en el futuro. Respecto de España, el punto crítico se encuentra en la duración del encarcelamiento y cabe pensar que nuestro país recibirá presiones internas y externas para acercarse a la media de los países de la Unión Europea. Es por ello, que también pienso que el proceso de europeización continuará y presionará las tasas de encarcelamiento hacia abajo.

El tercer factor que ha influido en la evolución española es la criminalización de nuevas conductas. Lo que ha sucedido en España, al igual que en otros países, es que se han transformado en delitos conductas que anteriormente eran infracciones administrativas o meras faltas penales. El proceso de criminalización, tal como ha ocurrido, ya fue previsto por Durkheim (1895, p. 88) quien explicaba que, cuando la delincuencia más grave se reduce, la sociedad tiende a castigar conductas más leves para reflejar su solidaridad. No creo que esta tendencia a criminalizar más a medida que la delincuencia grave disminuye vaya a cesar en el futuro.  En la medida en que la sociedad evoluciona mostrando su rechazo a conductas anteriormente toleradas (en los ámbitos de la violencia de género, la violencia doméstica, la seguridad vial, la delincuencia sexual u otros que serán relevantes en el futuro) el derecho penal será como indicaba Durkheim un instrumento para reafirmar la conciencia colectiva de la sociedad. En la medida en que este proceso de criminalización recae sobre conductas leves (pues las conductas de más gravedad ya están sancionadas) la consecuencia principal será la reducción de las entradas en prisión, pues sólo excepcionalmente estas conductas tendrán la gravedad suficiente para requerir prisión (preventiva o pena de prisión ejecutada). No obstante, este reducido número de personas que entren en prisión, lo harán por más tiempo que con anterior regulación y con ello se aumentará la duración media del encarcelamiento. En suma, mi predicción es que el proceso de criminalización de nuevas conductas continuará en el futuro y reducirá las entradas en prisión, pero incrementará la duración del encarcelamiento, generando mayor número de penas cortas de prisión.

Finalmente, el cuarto factor que explica las tasas de encarcelamiento en España es el rigorismo penal. Este factor resulta muy relevante para explicar el incremento de la duración del encarcelamiento que se produce en España entre 1995 y 2010 y, como antes he dicho, supone un límite claro al proceso de europeización al que antes he aludido. Me atrevo a aventurar dos posibles razones que han llevado a este rigorismo, que ha impedido la plena penetración en España de los principios de la política criminal europea: la coincidencia del advenimiento de la democracia con el incremento de la criminalidad que se da en los ochenta y el hecho de que España haya sufrido el terrorismo interno hasta 2009. Ambos factores quizás hayan alejado a la clase media del modelo rehabilitador de derecho penal (Garland, 2001) y han hecho difícil a los diferentes gobiernos plantear reformas dirigidas a reducir la duración del encarcelamiento. En la medida en que tanto la criminalidad como el terrorismo son aspectos que han tendido a mejorar, aventuro que los gobiernos tendrán más margen para ajustarse a las presiones para la adaptación a la política criminal europea a la que antes nos hemos referido. La reforma penal del 2010 en materia de drogas y el incremento del uso de la libertad condicional en la presente década serían ejemplos de que existe este margen de adaptación.

Para concluir, creo que el análisis efectuado nos permite realizar dos predicciones sobre el futuro de la prisión en España. En primer lugar, la tendencia a que la pena de prisión pierda relevancia en favor de penas alternativas a la prisión va a continuar en el futuro. Seguramente, las administraciones de ejecución de penas deberán hacer un esfuerzo para que estos programas de penas alternativas atiendan en mayor medida necesidades de rehabilitación que en la actualidad se abordan preferentemente en prisión.

En segundo lugar, el sistema penitenciario creo que sufrirá dos presiones: una que ya sufre en la actualidad para dar contenido rehabilitador a las penas cortas de prisión, que se incrementarán como consecuencia de las revocaciones de penas alternativas y de las penas impuestas por las nuevas conductas criminalizadas, y que requerirá pensar en programas de rehabilitación para estancias cortas en prisión. Por otra parte, el sistema sufrirá la presión para incrementar el uso de los medios de transición a la comunidad, pues ello también forma parte de la política criminal europea y es una manera de reducir la duración del encarcelamiento. Creo en definitiva que la comunidad –en primera instancia o en el proceso de reinserción- está destinada a cumplir un rol cada vez mayor en la respuesta a la delincuencia.

[1] Este artículo resume su trabajo publicado en 2020. El futuro de la prisión en España. Revista Española de Investigación Criminológica, 18, 1–32. https://doi.org/10.46381/reic.v18i0.285. En donde aparecen las fuentes de  los datos señalados y las referencias de las obras citadas