El debate[1] sobre qué modelos ha de inspirar la reforma policial es un tema de la máxima actualidad. En las últimas semanas, precisamente, hemos visto como en el Reino Unido se publicaban tres informes sobre esta temática que pueden ser de gran interés:

• La revisión estratégica de la policía dirigida por Sir Michael Barber, publicado por el Police Foundation, y que mira sobre todo al futuro y a líneas de reforma (Police Foundation, 2022).
• El informe anual de Thomas Winsor como director del Inspectorado de Policía, que siendo el último de su mandato no se deja nada en el tintero, y ofrece un diagnóstico muy duro de la situación policial en aquel país (HMICFRS, 2022).
• Y el más reciente, el informe de la Comisión de Asuntos Interiores del Parlamento sobre el sistema disciplinario de las fuerzas policiales, que sigue a su informe sobre el futuro de la policía del 2018 (House of Commons Home Affairs Committee, 2022).

Aunque el ámbito anglosajón es muy diferente, en estos informes y otros parecidos, como el Informe del Comité Presidencial de Estados Unidos para una Policía del Siglo XXI (President’s Task Force on 21st Century Policing, 2015), existen elementos que pueden ser de interés para alumbrar estos debates. Y es que, aunque los expertos policiales, dadas nuestra diferencias ideológicas y teóricas, podemos diferir en soluciones propuestas; casi todos estamos de acuerdo en cuales son los males que afectan y los retos que confronta la policía en las sociedades occidentales democráticas y que cualquier debate sobre un modelo policial debe tener en cuenta. Me gustaría destacar 4 cuestiones.

Primera. Cualquier modelo policial tiene que reconocer la pluralidad de funciones que desarrolla la policía. Esto es algo que la ley catalana de 1994 desarrolla de forma más pormenorizada que la normativa estatal. A pesar de la idea extendida de que la policía sobre todo se debe a la persecución del delito, sabemos que las demandas de servicios policiales solo de forma minoritaria tienen que ver con la delincuencia. El mantenimiento del orden, labores de policía administrativa, y muy variopintos servicios asistenciales son igualmente importantes. Estos últimos, en particular, han aumentado de forma muy notable en la última década como consecuencia de las políticas de austeridad que han recortado el alcance del Estado de Bienestar. La policía se ha visto en la tesitura de actuar frente a la inexistencia o deficiencias de otras partes del Estado. Esto lo vemos, por ejemplo, en el ámbito de la salud mental. Las llamadas a la policía por este tipo de situaciones han aumentado un 25% en los últimos años en Inglaterra y Gales. En Greater Manchester, mis colegas han podido documentar que el 10% de los incidentes a los que responde la policía son emergencias de salud mental, unos 11000 incidentes al mes para una población que no llega a los 3 millones (Langton et al., 2021). El Informe Barber, por otro lado, estima que la policía británica dedica más de 3 millones de horas al año en investigar casos de personas desaparecidas, el equivalente de 1500 inspectores trabajando a tiempo completo durante todo el año. Casi la mitad de los jóvenes tutelados por el Estado desaparecen en algún momento.

Por tanto, cualquier discusión sobre un modelo y prevención policial tiene que tomar en consideración las decisiones políticas que se toman sobre modelos de salud pública, modelos de atención social, etcétera, porque suelen ser la agencia a la que se acude cuando otras partes del Estado, en las que no se invierte, no llegan. Es evidente que la policía puede hacer prevención y hay una amplia literatura sobre distintos modelos policiales para hacerlo, pero la prevención policial solo puede ser parte de políticas preventivas (sociales, económicas, sanitarias, etc.) más amplias. Sabemos, por ejemplo, que su intrusión en determinados ámbitos, como el escolar, tiene efectos perversos amplificadores de las desigualdades sociales (Weisburst, 2019). Como diría Alex Vitale (2021) “tenemos que reevaluar constantemente lo que se pide hacer a la policía y el impacto que la labor policial tiene sobre la vida de las personas sobre la que esta se ejerce”. En este sentido, una de las recomendaciones del Informe Barber es la creación de una agencia estatal de prevención del delito que sirva para reducir las demandas de una intervención policial que, incluso cuando preventiva, siempre debería ser la ultima ratio.

Es preciso que la policía esté capacitada para actuar frente a las deficiencias de nuestro Estado de Bienestar, pero avanzar hacia un necesario minimalismo policial sobre todo requiere que desarrollemos políticas sociales, sanitarias, y económicas adecuadas donde la lógica securitaria no acabe imponiéndose en ámbitos que no le deberían corresponder (Avila Cantos et al., 2021)[2]. Por ejemplo, ¿debería un agente policial estar capacitado para hacer mediación en un conflicto interpersonal? Seguramente es una habilidad y competencia que usarán en la práctica para resolver situaciones en las que se encuentren. ¿Debería la policía ser la principal agencia de mediación para resolver conflictos vecinales? Probablemente no. ¿Necesitamos antidisturbios en el desalojo de viviendas? Seguramente lo que necesitamos es otro tipo de políticas de vivienda y soluciones más humanas y no policiales a los problemas de vivienda de las personas que se ven incapaces de hacer frente a sus gastos de hipoteca.

Segundo. En el plano de la lucha contra la delincuencia, los retos a los que se enfrenta la policía han cambiado de forma drástica. Las reducciones en los niveles de delincuencia experimentadas en muchos países durante el comienzo del milenio, y ligadas probablemente a la generalización de medidas preventivas de seguridad personal y comercial, no se han traducido en una menor carga de trabajo policial. Nuevas formas delictivas y una mayor tendencia ciudadana a denunciar delitos más serios y lesivos que antes no se denunciaban han venido a aumentar si cabe la necesidad de adecuados recursos para la investigación policial. Los delitos que más han crecido en el Reino Unido, son los fraudes, sobre todo aquellos en el ámbito del ciberespacio. Representaban el 40% de los delitos en el 2021. La mayor concienciación social hacia la violencia sexual ha repercutido en un aumento en la tasa de denuncia de este tipo de delitos.

Todos estos delitos son además bastante más complejos de investigar, requieren más tiempo y requieren también competencias y habilidades más especializadas. En nuestro país es habitual buscar esas competencias promocionando a los agentes con titulaciones universitarias relevantes. En el ámbito anglosajón, al margen de esto, tenemos una bifurcación en el personal que trabaja para la policía. La policía la conforman los agentes de policía, con condición de agente de autoridad, pero también el personal civil laboral con competencias profesionales y técnicas especializadas que trabajan codo con codo con los agentes de policía: informáticos, analistas de datos, expertos en temas financieros, etc. Parece más racional contratar como trabajadores fijos con funciones más definidas a expertos que hacer expertos de los agentes de policía, por más que también se posibilite esto.

En Inglaterra y Gales para marzo del 2021 el 61% de los integrantes de la plantilla policial eran agentes de policía, el resto eran personal civil (34%), o PCOs, agentes policiales comunitarios (4%). Por ejemplo, en las 43 fuerzas policiales hay departamentos centrales de analistas del delito, que también existen en las subdivisiones territoriales dentro de estas fuerzas, y que hacen análisis de los datos policiales y su distribución espacio temporal para poder hacer una distribución más adecuada de recursos, así como poder evaluar el impacto de determinadas medidas policiales y diagnosticar factores coadyuvantes a concretos problemas de inseguridad que es preciso gestionar. Estos son personas que muchas veces proceden del ámbito de la de ciencia de datos, geografía, o criminología. O especialistas forenses que sean capaces de cogerte un móvil y hacerte un análisis del patrón de movimientos de un sospechoso en una investigación policial. Evidentemente no cualquiera puede trabajar para la policía dada la información sensible que esta maneja y hay un procedimiento de selección que para candidato evalúa cuestiones como sus antecedentes penales, etc. Insisto en que no es una externalización o precarización de servicios, sino que estamos hablando de personal fijo, con un contrato permanente y sus propias escalas, dentro de la institución policial. El Informe Barber subraya la necesidad de seguir profundizando en esta dirección para poder hacer frente a los retos actuales.  Proximidad, por tanto, también implica formas diferentes de diversificar la composición de la institución policial.

Tercero. Hay dos corrientes de pensamiento que están influyendo discusiones sobre reforma y prevención policial: las ideas de la justicia procedimental (Jackson et al., 2012) y lo que se ha venido a llamar evidence-based policing (Lum y Coper, 2017), actividad policial basada en la evidencia científica. La idea de la justicia procedimental subraya la importancia que tiene la confianza del público en la policía, la legitimidad policial. Sabemos que esta depende del trato respetuoso y digno de los ciudadanos en sus encuentros con la policía. Más que unas condiciones físicas extraordinarias, el trabajo de los burócratas a pie de calle, como los agentes de policía, requiere de una inteligencia emocional extraordinaria (Eshuis et al., 2022). Esto implica darle una mayor importancia practica a estos principios de respeto y dignidad, y darle una mayor cabida en el proceso formativo de los agentes. La formación en habilidades de comunicación, relaciones interpersonales, resolución de conflictos, desescalada de situaciones, empatía, resiliencia mental mediación(Andersen et al., 2015; Blumberg et al., 2019; Engel et al., 2020, 2022; National Academies of Sciences, Engineering, and Medicine 2022; van der Beulen et al., 2017; Wolfe et al., 2020; Wood et al., 2020), tienen que recibir una mayor atención sobre la base de una pedagogía reflexiva y orientada a la práctica (Belur et al., 2019; Koerner y Staller, 2020). Como dice el comité presidencial estadounidense hay que pasar de la mentalidad del agente como guerrero a la mentalidad del agente como guardián. La evidencia experimental sugiere que este tipo de programas formativos tiene un impacto positivo en las relaciones con la comunidad. Estas buenas relaciones son esenciales para que la policía pueda prevenir el delito de forma eficaz. La policía comunitaria sigue siendo un modelo defendido en todos los informes recientes que se han publicado en varios países para orientar el futuro de la policía. Este modelo no es una panacea y presenta límites y riesgos que no se pueden ignorar. Pero la idea de que la policía necesita una mayor cercanía con la ciudadanía y encontrar formas de responder a sus inquietudes sigue siendo importante. La investigación policial está muy mitificada por la industria del entretenimiento. Sin la colaboración de un testigo o algún miembro del publico las investigaciones policiales, y el procesamiento penal, no van a ningún lado. En aquellos casos en que no contamos con esta colaboración, no hay CSI que valga. Y el público no va a colaborar con una institución en la que no confíe y perciba como distante.

Pero valorar la legitimidad policial implica también tomar la valiente decisión estratégica y política, como hizo la conservadora Theresa May como Ministra de Interior, de hacer un uso más restringido de aquellos poderes policiales, de una utilidad muy limitada, que tienen un impacto muy desigual en la población y que socavan la legitimidad policial, como son las paradas de identificación. En Inglaterra y Gales se hacen unas 11 paradas por cada 1000 habitantes y se ve como un problema; en Cataluña, solo Mossos, hace 150 por cada 1000 habitantes, más de 10 veces más, y apenas se habla del tema[3]. Nos queda camino por recorrer.

Por otro lado, desde 1998, se viene defendiendo que la policía haga un uso más inteligente de la evidencia científica sobre su labor para identificar que funciona en la prevención. Existen ya, fuera de nuestras fronteras, sociedades profesionales de policías especializadas con este objetivo. Y muchos de los informes a los que hacía referencia hacen alusión a la necesidad de promover esta cultura del aprendizaje y potenciar tanto la investigación interna hecha desde interior, como la colaboración con investigadores externos, que es otra forma de generar proximidad. Tenemos que profundizar en qué tipo de políticas y practicas sirven para alcanzar los objetivos policiales con un impacto tan pequeño como sea posible en los derechos de los ciudadanos. Y eso implica cuestionar y evaluar prácticas que damos por sentado. Por ejemplo, ¿realmente necesitamos que todos nuestros agentes policiales lleven consigo un arma de fuego? ¿o es tan efectivo y seguro que, como en el caso británico, solo unidades tácticas especializadas lo hagan? Estas y otras preguntas solamente se pueden contestar de forma adecuada por medio de estudios empíricos.

Cuarto. Rendimiento de cuentas. Una policía democrática tiene que estar sujeta a mecanismos adecuados de rendimientos de cuentas que la aproximen a la ciudadanía. No cabe duda que este es un área en el que el modelo español adolece de carencias importantes: las políticas de interior han sido implícitas más que explicitas, el Defensor del Pueblo carece de “dientes”, los procedimientos internos son excesivamente opacos, y el Consejo de Europa ya nos ha llamado la atención varias veces sobre la persecución judicial en este ámbito. Estos mecanismos deben tener una dimensión sistémica, no pueden considerarse como elementos aislados, sino que tienen que ser parte de un paquete comprensivo y bien integrado, que empiece por una adecuada discusión política y pública sobre el papel de la policía, y distintos aspectos de su intervención y funcionamiento.

• Esto implica crear foros de encuentro con los ciudadanos que sean, y este es el reto, lo más representativo posibles. En ellos hay que encontrar la forma de dar una voz a quien normalmente no la tiene. Creo que es importante que la policía sienta que tiene que dar explicaciones a la comunidad sobre la que ejerce su labor.
• Implica que haya protocolos claros para incidentes críticos (aquellos en los que hay una afectación de los bienes jurídicos de los ciudadanos), que dejen claro: los valores a defender; que se puede hacer, que no se puede hacer; e incluyan elementos que ayuden a los agentes a estructurar y justificar su toma de decisiones. Y que este “infraderecho” (conjunto de circulares, protocolos, y otras normas de actuación interna) estén al alcance de la ciudadanía y sujetas a control político y debate público, y no como ocurre con muchos de estos protocolos que solamente se distribuyan de forma interna entre miembros de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
• Implica que en estas situaciones se documente la acción de los agentes. Si hay un uso de fuerza o una parada de identificación, por ejemplo, que se describan claramente los hechos para fiscalizar la acción del agente y para que la compilación agregada de esta información sirva para medir el rendimiento de la institución. En Inglaterra puedo meterme en internet y ver cuántas paradas de identificación se han hecho en mi barrio en los últimos meses. El Ministerio aquí hace años que no publica estos datos a nivel nacional; y Catalunya las publica para Mossos, no para policía local, pero no desagrega por grupos demográficos de interés, o comunica cuantas detenciones se practican o sanciones se imponen como resultado de estas. Igualmente, en Inglaterra las estadísticas experimentales de uso de fuerza policial están generando información de gran utilidad a la institución. La transparencia en las acciones policiales debería ser la regla no la excepción.
• Rendimiento de cuentas implica también tener sistemas internos de intervención temprana que permitan identificar si hay un problema con un agente (por ejemplo, una acumulación de quejas ciudadanas), estos problemas suelen estar concentrados en algunos agentes. Estos sistemas no buscan la sanción, sino la prevención. Tratar de poner en marcha un plan que les ayude a mejorar su rendimiento y a tratar de trabajar sobre posibles problemas de bienestar personal o económico que sean el trasfondo de su rendimiento.
• En el ámbito anglosajón existen también organismos independientes que de forma periódica realizan auditorias generales o temáticas, como es el caso del Inspectorado de Su Majestad en Inglaterra y Gales. El régimen de escrutinio y debate publico que estas inspecciones generan es indudable, así como la influencia que tienen en el desarrollo de cambios operativos, tácticos y estratégicos orientados a mejorar la institución policial.
• Rendimiento de cuentas implica finalmente tener sistemas disciplinarios rápidos, transparentes, independientes, y que inspiren confianza tanto en la ciudadanía, como entre los agentes. Incoar un proceso es un castigo en sí mismo. El impacto de estos procesos en los agentes, a nivel individual y colectivo, no debe ser infraestimado. Igualmente, el agente que abusa de sus poderes tiene que ser sancionado. En este ámbito hay diferencias legales muy importantes con el modelo anglosajón, y tampoco es que allí funcione de forma óptima, pero en la medida que se ha generado más investigación y reflexión no estaría de más valorar lo que se ha aprendido. Por ejemplo, los procesos disciplinarios no deberían ser solamente sobre el comportamiento infractor de un agente, sino que también deberían de servir como una oportunidad para la organización para entender qué tipo de factores institucionales facilitan comportamientos problemáticos. Así, por ejemplo, la Independent Office for Police Conduct hace recomendaciones a las fuerzas policiales en ese sentido tras examinar los casos. Cuanto menos en el marco catalán no hay excusa para que haya una mayor transparencia de datos en este ámbito. Proximidad implica que el público debería tener a su alcance información agregada sobre número de procesos incoados, sanciones impuestas, etc. Y, como establecen las Directivas del Consejo de Europa para la erradicación de la impunidad a las violaciones de derechos humanos, el empoderamiento de la víctima es esencial en estos procesos. Dentro de los modelos disciplinarios independientes el Police Ombdusman for Northern Ireland, probablemente el que tiene una mejor reputación internacional a pesar de su juventud, merece una mayor atención.

Y dije cuatro temas, porque el espacio es limitado, pero no quiero acabar sin mencionar que una policía capaz de hacer funciones preventivas y de proximidad también implica pensar qué tipo de medidas y políticas se van a adoptar para potenciar el bienestar de los agentes. Este era uno de los 6 pilares para la reforma policial del informe del comité presidencial estadounidense. El policial es un trabajo imposible, muy duro. Que genera muchas tensiones, dificulta la conciliación, y genera problemas de salud mental, problemas que luego tienen un impacto en su rendimiento. Las recomendaciones que se hacen en los informes citados anteriormente sobre este tema en particular son particularmente relevantes.

Referencias

Avila Cantos, D., Garcia García, S., Mendiola, I., Bonelli, L., Brandariz, J.A., Fernández Bessa, C., Maroto Calatayud, M. (2021). Metropolice: seguridad y policía en la ciudad neoliberal. Traficantes de Sueños.

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[1] Versión referenciada y parcialmente modificada para dar cabida a las respuestas durante el turno de preguntas.

[2] Recientemente Thatcher (2022) publicaba una contribucion a este debate en el que plantea retos que una agenda de minimalismo penal puede encontrar y algunas soluciones que parten del papel (al menos teórico) que la propia policía, usando el enfoque de “problem oriented policing”, puede jugar para avanzar esta agenda.

[3] Es probable que esta sea una sobre-estimación dado que las cifras publicadas por Mossos parece que engloban otro tipo de identificaciones al margen de las recogidas por la Ley de Seguridad Ciudadana.